國(guó)有企業(yè)改革中政府角色的定位

　　引 言
我國(guó)的國(guó)有企業(yè)改革既有國(guó)有企業(yè)內(nèi)部管理方式的改善，又有體制環(huán)境的變革；體制的轉(zhuǎn)變涉及多種社會(huì)關(guān)系，其中最重要的是改革過(guò)程中和改革后政府與企業(yè)的關(guān)系，即在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的企業(yè)和政府角色定位問(wèn)題。國(guó)有企業(yè)改革與政府角色定位是相互包容，緊密相連的兩個(gè)過(guò)程。國(guó)有企業(yè)體制改革必然涉及政府在政企關(guān)系中的地位和作用，政府角色的定位是國(guó)有企業(yè)體制改革大環(huán)境的重要組成部分。因此，要給政府角色定位，弄清楚政府該做什么和不該做什么，首先必須理清國(guó)有企業(yè)改革思路和政府功能與角色定位。二者之間存在一定的邏輯關(guān)系。一是從公共行政理論看，政府是為社會(huì)運(yùn)行、發(fā)展提供服務(wù)的，政府功能應(yīng)適應(yīng)其管理、服務(wù)社會(huì)的需要；只有理清國(guó)有企業(yè)改革思路才能根據(jù)需要對(duì)政府管理企業(yè)的功能進(jìn)行改造。二是就政府與企業(yè)的關(guān)系講，國(guó)有企業(yè)改革應(yīng)是政府功能調(diào)整的先導(dǎo)；要談?wù)�府與企業(yè)的關(guān)系，必須先講清楚國(guó)有企業(yè)怎么樣改，然后根據(jù)國(guó)有企業(yè)改革目標(biāo)，進(jìn)行政府角色定位。
我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革理論思路中體現(xiàn)的政府角色
我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革存在兩種理論思路。
第一種理論是國(guó)有企業(yè)改革必須在堅(jiān)持公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的前提下，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。認(rèn)為國(guó)有企業(yè)應(yīng)控制國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈，國(guó)有企業(yè)不能退出競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，政府通過(guò)國(guó)有企業(yè)和非國(guó)有企業(yè)中的國(guó)有資產(chǎn)控制國(guó)家經(jīng)濟(jì)。
第二種理論是以現(xiàn)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為依據(jù)，認(rèn)為國(guó)有企業(yè)改革應(yīng)突破公有制在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占絕對(duì)主體和控制地位的傳統(tǒng)所有制觀念。完全按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求進(jìn)行。將國(guó)民經(jīng)濟(jì)劃分為贏利和非贏利兩大部門(mén)。贏利部門(mén)基本上由非國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)，，這類(lèi)企業(yè)稱之為“經(jīng)營(yíng)型”企業(yè)；而非贏利部門(mén)一般由國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)，這類(lèi)企業(yè)稱之為“政策型”企業(yè)。國(guó)有企業(yè)按這兩大類(lèi)進(jìn)行體制改造，不再?gòu)?qiáng)調(diào)企業(yè)的公有制性質(zhì)問(wèn)題，要求國(guó)有企業(yè)從競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)退出。認(rèn)為政府是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供公共服務(wù)的工具，沒(méi)有必要控制“經(jīng)營(yíng)型”企業(yè)，也沒(méi)有必要控制國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈。
前一種理論思路是我國(guó)政府所倡導(dǎo)的所有制理論和確定的國(guó)有企業(yè)改革方向。
這一理論思路的主要觀點(diǎn)如下：
一、強(qiáng)調(diào)社會(huì)主義國(guó)家性質(zhì)要以公有制主體作為保障，必須堅(jiān)持政府對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的控制力。以十五大報(bào)告關(guān)于社會(huì)主義所有制結(jié)構(gòu)和國(guó)有企業(yè)改革的論述最權(quán)威：“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，是我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的一項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)制度。這一制度的確立，是由社會(huì)主義性質(zhì)和初級(jí)階段國(guó)情決定的”“公有制主體地位主要體現(xiàn)在：公有資產(chǎn)在社會(huì)總資產(chǎn)中占優(yōu)勢(shì)；國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起主導(dǎo)作用”“國(guó)有經(jīng)濟(jì)起主導(dǎo)作用，主要體現(xiàn)在控制力上�！�
二、認(rèn)為建立現(xiàn)代企業(yè)制度是國(guó)有企業(yè)的改革方向。十五大報(bào)告要求國(guó)有企業(yè)改革要按照“產(chǎn)權(quán)清晰、責(zé)權(quán)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)”的要求實(shí)行規(guī)范的公司制改革，使企業(yè)成為適應(yīng)市場(chǎng)的法人實(shí)體和競(jìng)爭(zhēng)主體。認(rèn)為產(chǎn)權(quán)清晰的企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)制度是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的關(guān)鍵；科學(xué)的法人治理結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代企業(yè)制度的管理模式。
三、認(rèn)為股份有限公司制是國(guó)有企業(yè)改造的主要方式。之所以形成這一認(rèn)識(shí)是因?yàn)楣煞萦邢薰�司制能適應(yīng)社會(huì)大生產(chǎn)的需要，為財(cái)產(chǎn)的社會(huì)化和市場(chǎng)化提供有效的財(cái)產(chǎn)組織載體和機(jī)制。這集中體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是財(cái)產(chǎn)形成的社會(huì)化、市場(chǎng)化。即公司可以在全社會(huì)的范圍廣泛集資和組合資產(chǎn)，從而突破了財(cái)產(chǎn)分割封閉的格局和產(chǎn)權(quán)作為個(gè)別人的、分散的局限；二是資本運(yùn)用和支配的社會(huì)化、市場(chǎng)化，即現(xiàn)代公司從其起點(diǎn)即是以集合方式凝結(jié)成一個(gè)法人實(shí)體并執(zhí)行著“社會(huì)資本“的職能。三是資本運(yùn)作極其評(píng)價(jià)的社會(huì)化、市場(chǎng)化，即原始產(chǎn)權(quán)與法人產(chǎn)權(quán)分離，公司資產(chǎn)運(yùn)作同時(shí)受商品市場(chǎng)和股市兩重市場(chǎng)的導(dǎo)向、評(píng)價(jià)和約束；四是產(chǎn)權(quán)權(quán)能角色的社會(huì)化、專(zhuān)業(yè)化，即職業(yè)理論的形成。
四、反對(duì)國(guó)有企業(yè)退出競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)。認(rèn)為，一是應(yīng)保持公有制為主體的社會(huì)主義性質(zhì)。國(guó)有企業(yè)如果從競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)退出就很難做到這一點(diǎn)。二是我國(guó)是發(fā)展中的社會(huì)主義國(guó)家，為了維護(hù)社會(huì)公平及利用國(guó)有經(jīng)濟(jì)在實(shí)行發(fā)展中國(guó)家的趕超戰(zhàn)略目標(biāo)中所具有的某種優(yōu)勢(shì)，政府具有能“集中力量辦大事的特點(diǎn)”，國(guó)有經(jīng)濟(jì)必須保持對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)一定的控制力；三是國(guó)有企業(yè)從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出意味著大量國(guó)有企業(yè)要賣(mài)掉，這需要巨大的社會(huì)購(gòu)買(mǎi)力。這個(gè)問(wèn)題很難解決。我國(guó)的私人儲(chǔ)蓄增長(zhǎng)雖然較快，但這種儲(chǔ)蓄主要是用來(lái)消費(fèi)的，資金較分散，無(wú)力購(gòu)買(mǎi)；而且普通居民又不是專(zhuān)業(yè)投資者，由于懼怕風(fēng)險(xiǎn)，購(gòu)買(mǎi)意愿不會(huì)很強(qiáng)。我國(guó)的民營(yíng)企業(yè)規(guī)模，與國(guó)有企業(yè)相比，相對(duì)較小，發(fā)展還很不充分；也同樣是資金分散，因而無(wú)力購(gòu)買(mǎi)。如果讓國(guó)外大集團(tuán)來(lái)買(mǎi)斷大部分國(guó)有企業(yè)，則顯然是不妥的。因此大面積買(mǎi)掉國(guó)有企業(yè)是不可能的，那么國(guó)有企業(yè)退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域也就不可能。
這一理論思路的長(zhǎng)處：一是符合社會(huì)主義初級(jí)階段理論關(guān)于所有制結(jié)構(gòu)的論述，具有最大的政治生命力。二是改革思路是漸進(jìn)式的，“摸著石頭過(guò)河”，邊改邊看，社會(huì)振動(dòng)較小。三是以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為方向，進(jìn)行公司制改革，這是符合現(xiàn)代社會(huì)化大生產(chǎn)客觀要求的。
這一理論思路的模糊之處：1、國(guó)家控股企業(yè)的產(chǎn)權(quán)是否真的明晰。２、國(guó)家股份的代表者是否明確，代表者是否能實(shí)現(xiàn)企業(yè)的利益要求；是否能真正建立起“三會(huì)”“四權(quán)”的科學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)。３、國(guó)家控股與建立企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)制度是否相容。
第二種理論思路的主要觀點(diǎn)如下：
一、明晰產(chǎn)權(quán)是國(guó)有企業(yè)的改革關(guān)鍵，但與國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)公有制性質(zhì)即國(guó)家控股不相容。因?yàn)槟骋划a(chǎn)權(quán)關(guān)系是明晰的或者說(shuō)其邊界是清楚的，是指這種產(chǎn)權(quán)具有排他性。根據(jù)該定義，產(chǎn)權(quán)依法歸自然人占有是明晰的；現(xiàn)代企業(yè)中的法人產(chǎn)權(quán)是明晰的，它由公司決策機(jī)構(gòu)即法人代表機(jī)構(gòu)擁有，公司法人依法擁有對(duì)公司財(cái)產(chǎn)的占有、使用、處置和收益權(quán)。而目前改革中的國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)是不清晰的。一是全民所有產(chǎn)權(quán)不是自然人產(chǎn)權(quán)；二是股份制國(guó)有企業(yè)中國(guó)家股由誰(shuí)代表是不清楚的；三是要保持改制后的國(guó)有企業(yè)仍然是公有制性質(zhì)，就要求國(guó)家股占控制地位，這樣作為國(guó)家股的政府代表必然控制董事會(huì)，法人產(chǎn)權(quán)無(wú)法獨(dú)立于原始產(chǎn)權(quán)。
二、將國(guó)民經(jīng)濟(jì)分為贏利與非贏利兩大部門(mén)。國(guó)有企業(yè)存在的理由是“政策型”企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的必要性：競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)難以提供具有公共消費(fèi)即不付費(fèi)也可消費(fèi)的產(chǎn)業(yè)，使追求自身利益的私有企業(yè)不愿涉及，如國(guó)防工業(yè)；或者是這些產(chǎn)品的社會(huì)效益很大，由私有企業(yè)提供可能排斥社會(huì)上無(wú)力付費(fèi)的消費(fèi)，如公共交通；同時(shí)這些產(chǎn)品與勞務(wù)對(duì)于整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)平等至關(guān)重要。
三、國(guó)有企業(yè)退出競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)。因?yàn)橹挥小敖?jīng)營(yíng)型”企業(yè)私有化，其產(chǎn)權(quán)才能真正明晰，才能按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求建立企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)制度和法人治理結(jié)構(gòu)；國(guó)民經(jīng)濟(jì)才能既在微觀上保持效益，又在宏觀上保持總量平衡。
這一理論的長(zhǎng)處是在理論上更為透徹地剖析了現(xiàn)代企業(yè)制度對(duì)企業(yè)財(cái)產(chǎn)組織形式的內(nèi)在要求；缺點(diǎn)是風(fēng)險(xiǎn)大，俄羅斯經(jīng)濟(jì)改革失敗使人心有余悸，意識(shí)形態(tài)上很難令人接受，涉及巨大的社會(huì)購(gòu)買(mǎi)力問(wèn)題很難解決。
這兩種理論思路的分歧點(diǎn)主要是：1、政府是否有必要控制國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈。2、國(guó)有企業(yè)應(yīng)不應(yīng)該退出競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)。3、國(guó)家控股企業(yè)是否產(chǎn)權(quán)清晰。前者認(rèn)為政府必須控制國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈，國(guó)家控股企業(yè)的產(chǎn)權(quán)是明晰的，是能夠按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求使國(guó)有企業(yè)成為獨(dú)立企業(yè)法人和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體的。后者認(rèn)為政府沒(méi)有必要控制國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈，只要是國(guó)家控股企業(yè)，其產(chǎn)權(quán)關(guān)系就是不明晰的，出路只有國(guó)有企業(yè)退出競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，以便按自由市場(chǎng)的要求將企業(yè)改造成獨(dú)立市場(chǎng)主體。這兩種理論思路共同點(diǎn)是：都認(rèn)為政府有干預(yù)經(jīng)濟(jì)的理由，在政府與企業(yè)的關(guān)系上都主張政企分開(kāi)，企業(yè)按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧。
通過(guò)對(duì)以上兩種改革理論思路的分析，我認(rèn)為國(guó)有企業(yè)改革中公有制主體地位應(yīng)該堅(jiān)持，政府有必要控制國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈，國(guó)有企業(yè)改革主要是研究改革的方法問(wèn)題，即如何建立現(xiàn)代企業(yè)制度的問(wèn)題。這主要有三點(diǎn)理由：一是我國(guó)社會(huì)主義國(guó)家的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是公有制經(jīng)濟(jì)必須占主體地位；社會(huì)主義制度的優(yōu)越性就在于政府能集中力量辦大事和實(shí)現(xiàn)人民共同富裕。二是任何一個(gè)國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)要實(shí)現(xiàn)總量平衡，健康和可持續(xù)性發(fā)展，政府必須擁有足夠的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力。之所以強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)，因?yàn)槲覈?guó)經(jīng)濟(jì)體制正處于向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)度時(shí)期，市場(chǎng)體制不健全，市場(chǎng)制度不完善，市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的功能；象西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家政府那樣利用稅收和貨幣政策兩大經(jīng)濟(jì)杠桿及極少量的國(guó)有企業(yè)對(duì)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)實(shí)施調(diào)控，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)是不夠的。我國(guó)在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，國(guó)家經(jīng)濟(jì)需要政府實(shí)施調(diào)控的地方還很多；宏觀經(jīng)濟(jì)離不開(kāi)政府指導(dǎo)和干預(yù)，政府也不能失去對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的控制力。我們還可以看到西方國(guó)家的政府在大的經(jīng)濟(jì)危機(jī)面前可干預(yù)的能力是極有限的；而我國(guó)政府去年在控制亞洲金融危機(jī)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的沖擊中所表現(xiàn)出的能力是令人高興的，這不能不部分地歸功于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的公有制主體性質(zhì)使得政府能力顯得強(qiáng)大起來(lái)。再一點(diǎn)就是我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，必須利用國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力維護(hù)社會(huì)公平和穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)趕超戰(zhàn)略。
雖然強(qiáng)調(diào)公有制的主體地位；但實(shí)現(xiàn)這種主體地位的形式不需要體現(xiàn)在任何一個(gè)企業(yè)中，而應(yīng)體現(xiàn)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)總體質(zhì)和量上。一部分企業(yè)可以是國(guó)家獨(dú)資，一部分企業(yè)可以是國(guó)家控股，更多一部分可以由國(guó)家參股。雖然國(guó)家對(duì)具體企業(yè)失去了控股權(quán)，但從國(guó)民經(jīng)濟(jì)總體上講，分散國(guó)有資產(chǎn)可以使國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)入更多的企業(yè)，更有利于國(guó)有資產(chǎn)保值，增值和在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占主體地位，控制國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈。
在這樣的前提下，我認(rèn)為明晰產(chǎn)權(quán)，確定法人財(cái)產(chǎn)制度是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的核心。國(guó)有企業(yè)改革的思路是將國(guó)有企業(yè)理清為“政策型”和“經(jīng)營(yíng)型”兩大類(lèi)，但我國(guó)的“政策型”企業(yè)可劃得更寬一些�！罢�策型”企業(yè)改組為國(guó)家獨(dú)資公司或國(guó)家控股公司。“經(jīng)營(yíng)型”企業(yè)改組為國(guó)家參股公司。具體可采用分類(lèi)指導(dǎo)方法。事實(shí)上，一些地方已按照這一思路在國(guó)有企業(yè)改革方面闖出了一條新路。廣東順德市原有各類(lèi)國(guó)有企業(yè)1000多家，1992年后進(jìn)行大膽改革，僅僅保留了101家，其余國(guó)有企業(yè)采用兼并、股份合作制等形式，按照現(xiàn)代企業(yè)制度進(jìn)行改組，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)主體多元化，成為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體。事實(shí)證明，順德市的國(guó)有企業(yè)改革是成功的。
西方國(guó)家政企關(guān)系中的政府角色
西方理論界根據(jù)國(guó)有企業(yè)改革中出現(xiàn)的新情況和政府管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)功能的新要求，提出了新公共行政管理理論，作為國(guó)有企業(yè)改革中政府角色定位的指導(dǎo)思想。這一理論的內(nèi)容較多，與國(guó)有企業(yè)改革和政府功能有關(guān)的觀點(diǎn)主要有：
1、對(duì)政府控制經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)。以前認(rèn)為自由放任的資本主義帶來(lái)的許多弊端，可以通過(guò)國(guó)有化來(lái)醫(yī)治；只要把有關(guān)國(guó)計(jì)民生的企業(yè)掌握在國(guó)家手里，一切問(wèn)題都解決了；現(xiàn)在認(rèn)為，即使實(shí)現(xiàn)了國(guó)有化，企業(yè)仍然存在怎樣花錢(qián)投資才能有效益，提供什么樣的服務(wù)才算盡職盡責(zé)的問(wèn)題，否則國(guó)有化就成了政府越背越重的包袱。企業(yè)既然要按照市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)作，要生產(chǎn)效益，政府就不能直接管理企業(yè)；政府不必通過(guò)直接管理企業(yè)來(lái)保證國(guó)家經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)的穩(wěn)固，而應(yīng)當(dāng)靠國(guó)家機(jī)器，即通過(guò)確立自己的合法性，利用法律賦予的權(quán)力去規(guī)范、控制市場(chǎng)，使經(jīng)濟(jì)按符合國(guó)家利益的方向發(fā)展。如果將行政管理看成一個(gè)過(guò)程，那么政府應(yīng)該從著重控制投入轉(zhuǎn)向著重控制產(chǎn)出。
2、在政府與企業(yè)的關(guān)系方面，宏觀上，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)引導(dǎo)和調(diào)控；微觀上強(qiáng)調(diào)政企分開(kāi)。認(rèn)為政府與企業(yè)的關(guān)系是純粹市場(chǎng)關(guān)系。政府為企業(yè)確定戰(zhàn)略目標(biāo)，達(dá)到這個(gè)目標(biāo)的途徑和方法由企業(yè)自行設(shè)計(jì)；政府與企業(yè)之間完全平等地進(jìn)行協(xié)商，簽定合同，政府成為企業(yè)產(chǎn)品的定購(gòu)者，而企業(yè)則是產(chǎn)品的生產(chǎn)者，完全按企業(yè)法來(lái)管理。
3、認(rèn)為政府是公共產(chǎn)品的提供者而不是主要生產(chǎn)者，要求政府減少對(duì)經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)，減少行政管理層次，下放權(quán)力。
按照這一理論進(jìn)行國(guó)有企業(yè)改革和處理政府與企業(yè)關(guān)系的西方國(guó)家主要有瑞典、英國(guó)和法國(guó)。
如瑞典政府在系統(tǒng)論證、廣泛調(diào)查的基礎(chǔ)上，明確了國(guó)有企業(yè)管理局的職能是引導(dǎo)和監(jiān)督。同時(shí)用法律的形式授予企業(yè)以充分的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，特別是對(duì)以贏利為目的的國(guó)有企業(yè)，全部開(kāi)放經(jīng)營(yíng)，讓企業(yè)自主決策、自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展。但政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的放權(quán)并不是完全放手不管，而是利用投資與稅收兩大經(jīng)濟(jì)杠桿，對(duì)企業(yè)與社會(huì)消費(fèi)進(jìn)行引導(dǎo)和調(diào)節(jié)，以實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度相均衡。
英國(guó)是一個(gè)傳統(tǒng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，市場(chǎng)決策的主體是企業(yè)，政府無(wú)權(quán)直接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，只有通過(guò)法律和經(jīng)濟(jì)手段規(guī)范市場(chǎng)秩序及企業(yè)行為。但是對(duì)于國(guó)有企業(yè)來(lái)說(shuō)，政府的決策和管理仍然具有較大的影響力，這種影響力是通過(guò)主管部、財(cái)政部和議會(huì)對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理和監(jiān)督實(shí)現(xiàn)的。
法國(guó)政府處理國(guó)家與國(guó)有企業(yè)關(guān)系的基本原則是，既要保證國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)的所有權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，又讓大多數(shù)國(guó)有企業(yè)能夠像私營(yíng)企業(yè)一樣，按一般經(jīng)濟(jì)法則和市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)作。因此，法國(guó)政府對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)行宏觀管理，即對(duì)國(guó)有企業(yè)行使資產(chǎn)所有權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，但是企業(yè)可以自己制定中長(zhǎng)期計(jì)劃，在市場(chǎng)開(kāi)發(fā)、產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、利潤(rùn)分配等方面，可以根據(jù)政府政策自行決策。
美國(guó)和日本主要采取政府主導(dǎo)型管理模式處理政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)的關(guān)系。與西歐國(guó)家不同，美國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)擁有強(qiáng)大的壟斷資本，高度發(fā)達(dá)的生產(chǎn)力；還有多功能的國(guó)家機(jī)器對(duì)市場(chǎng)實(shí)行短期的經(jīng)濟(jì)干預(yù)。美國(guó)實(shí)行的是一種壟斷主導(dǎo)型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。在這種體制下，美國(guó)政府的基本原則是主張市場(chǎng)調(diào)節(jié)，保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)。一方面維持和支持壟斷資本的利益，另一方面也力圖不使這種行為破壞自由競(jìng)爭(zhēng)的氣氛，影響經(jīng)濟(jì)效率的提高。同西歐、日本等17個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家相比，美國(guó)的國(guó)有化企業(yè)的比重較低，國(guó)家對(duì)某些行業(yè)實(shí)行國(guó)家完全控制，如郵政、航天等。對(duì)一些準(zhǔn)國(guó)營(yíng)（國(guó)家出資、私人經(jīng)營(yíng)）企業(yè)，在日常業(yè)務(wù)方面則有較大自主權(quán)。日本的特點(diǎn)是以私人企業(yè)制度為基礎(chǔ)，政府以強(qiáng)有力的計(jì)劃和產(chǎn)業(yè)政策對(duì)資源配置實(shí)行導(dǎo)向，其政府對(duì)企業(yè)的干預(yù)往往大于歐美等國(guó)家。這一點(diǎn)，一直被西歐一些國(guó)家批評(píng)為“大日本股份公司”。但是日本政府認(rèn)為，日本政府所采取的一系列政府干預(yù)措施與政策，尤其是產(chǎn)業(yè)政策，是在基本維護(hù)自由市場(chǎng)制度的前提下進(jìn)行的。也正是這種模式才使日本得以在戰(zhàn)后20多年的時(shí)間里。迅速完成了經(jīng)濟(jì)復(fù)興和高速發(fā)展。
通過(guò)控股方式來(lái)管理國(guó)有企業(yè)，是發(fā)達(dá)國(guó)家處理政企關(guān)系的一個(gè)主要特點(diǎn)。在政府中設(shè)有國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)，通過(guò)控股公司對(duì)企業(yè)產(chǎn)生影響。如意大利政府中的“國(guó)家參與部“，其權(quán)力就是指導(dǎo)和監(jiān)督控股公司逐級(jí)控制，以保證企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)與政府目標(biāo)相一致。在組織管理體系上分為三個(gè)層次：上層：中央政府部門(mén)即國(guó)家參與部，負(fù)責(zé)向幾家大的控股公司發(fā)布總的方針政策，以保障政府經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)施和政府各種社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。中層，即各種按行業(yè)組成的控股公司。下層是由控股公司控制的各種企業(yè)。在法國(guó)則是由財(cái)政經(jīng)濟(jì)和預(yù)算部代表國(guó)家對(duì)企業(yè)間接控股。瑞典政府在實(shí)施股份制改造過(guò)程中，國(guó)家股權(quán)一般均占企業(yè)總股權(quán)的51%，表現(xiàn)出政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的所有權(quán)緊抓不放，以此來(lái)保證政府對(duì)企業(yè)及經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)與干預(yù)。
西方各國(guó)政府雖然在政企關(guān)系中的角色有所差別；但共同點(diǎn)都是政企分開(kāi)，政府在企業(yè)之外實(shí)施宏觀管理，既保證企業(yè)活力，又強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)政府對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控能力。這些是值得我國(guó)借鑒的。
我國(guó)新政企關(guān)系中的政府角色定位
社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)政府與企業(yè)關(guān)系的總體要求是政企分開(kāi)，政府管行業(yè)不管企業(yè)。政府角色總體定位為：國(guó)有資產(chǎn)的擁有者和監(jiān)督者、宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的設(shè)計(jì)和調(diào)控者、市場(chǎng)規(guī)劃者、產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)法規(guī)的制定者、市場(chǎng)執(zhí)法和監(jiān)督者、對(duì)外貿(mào)易開(kāi)拓者、社會(huì)保障維護(hù)者。
管行業(yè)有政府部門(mén)管行業(yè)與自律組織管行業(yè)之分。政府管行業(yè)的規(guī)劃、政策、法規(guī)，即發(fā)展方向、產(chǎn)業(yè)政策、行政法規(guī)，面向各種企業(yè)、包括大企業(yè)和小企業(yè)，也包括國(guó)有企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)成分企業(yè)。行業(yè)組織是企業(yè)與政府之間的紐帶與橋梁，是企業(yè)志愿參加的自律組織，是處理企業(yè)之間內(nèi)部矛盾（不致于付諸法律的矛盾）的場(chǎng)所。
政企分開(kāi)，企業(yè)是市場(chǎng)的法人主體，依法經(jīng)營(yíng)。通俗地說(shuō)，政企分開(kāi)就是政企脫鉤，企業(yè)不再在行政上隸屬于專(zhuān)業(yè)部門(mén)。各級(jí)政府與國(guó)有企業(yè)的關(guān)系，一是政府只對(duì)投入企業(yè)的資本享有所有者權(quán)益，對(duì)企業(yè)債務(wù)負(fù)有限責(zé)任。二是企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、照章納稅，追求市場(chǎng)份額與經(jīng)濟(jì)效益；三是企業(yè)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)負(fù)有保值增值的責(zé)任，政府監(jiān)督企業(yè)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)和盈虧狀況。
政府與國(guó)有企業(yè)這種資產(chǎn)關(guān)系的實(shí)現(xiàn)方式，主要是政府向企業(yè)派出稽查特派員，特派員不干預(yù)企業(yè)的決策、投入、經(jīng)營(yíng)的過(guò)程，只監(jiān)督?jīng)Q策、投入、經(jīng)營(yíng)的結(jié)果。
企業(yè)實(shí)行戰(zhàn)略性改組，實(shí)施鼓勵(lì)兼并、規(guī)范破產(chǎn)、下崗分流、減員增效和再就業(yè)工程，改革力度很大，作為配套改革，解除企業(yè)與職工后顧之憂，必須建立社會(huì)保障制度。建立統(tǒng)一的社會(huì)保障機(jī)構(gòu)，以統(tǒng)籌考慮具有中國(guó)特色的、符合現(xiàn)階段社會(huì)保障體系。
政府對(duì)企業(yè)可實(shí)施兩類(lèi)管理，一類(lèi)是以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理，也可稱為產(chǎn)權(quán)管理；另一類(lèi)是以行政權(quán)為基礎(chǔ)的企業(yè)行為管理，也稱為政權(quán)管理或行政管理。
產(chǎn)權(quán)管理是政府管理企業(yè)的特殊形式，以政府擁有企業(yè)的資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，這種管理只適用于國(guó)有企業(yè)，傳統(tǒng)體制下，我國(guó)政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的直接經(jīng)營(yíng)管理就屬于這種管理。政權(quán)管理或行政管理，它是政府管理企業(yè)的一般形式，以政府擁有國(guó)家行政權(quán)力為基礎(chǔ)。政權(quán)管理適用于社會(huì)所有企業(yè)，包括國(guó)有企業(yè)和非國(guó)有企業(yè)，即社會(huì)的所有企業(yè)都必須接受政府的管理。
在傳統(tǒng)體制下，我國(guó)政府同時(shí)作為宏觀經(jīng)濟(jì)的管理者和眾多企業(yè)的所有者、經(jīng)營(yíng)者，這正是使政府自身職責(zé)不分的原因。這種政府自身職責(zé)的矛盾所造成的一個(gè)最直接的后果就是，政府即不象一位宏觀經(jīng)濟(jì)管理者那樣去公正合理地管理整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)，又不可能象一位資產(chǎn)所有者那樣去有效地經(jīng)營(yíng)和管理自己所擁有的那部分龐大的資產(chǎn)，造成政府行為的不規(guī)范和混亂，國(guó)有資產(chǎn)效益不佳。
在具體處理我國(guó)政府與企業(yè)關(guān)系時(shí)，政府要做到以下幾點(diǎn)：
1、完善宏觀管理。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府可以充當(dāng)深謀遠(yuǎn)慮的戰(zhàn)略家，預(yù)測(cè)未來(lái)變化，但不宜充當(dāng)指戰(zhàn)員。政府所要做的是企業(yè)和市場(chǎng)自身力所不及或操作不好的工作。政府對(duì)經(jīng)濟(jì)管理的途徑應(yīng)是間接控制法，即利用稅收、價(jià)格和信貸等工具，通過(guò)市場(chǎng)來(lái)迂回地作用于企業(yè)活動(dòng)，而不是通過(guò)行政命令來(lái)直接指揮企業(yè)的運(yùn)作。只有這樣，才能使市場(chǎng)活而不亂，政府管而不死。目前，我國(guó)政府所需要做的事情很多。比如，政府要制定和實(shí)施正確的產(chǎn)業(yè)政策，使經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行和高速發(fā)展；政府要加強(qiáng)立法和執(zhí)法，建立有效的法律監(jiān)督，保障市場(chǎng)達(dá)到正常運(yùn)行；政府要反對(duì)壟斷，保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)，制止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，鼓勵(lì)公平競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)消費(fèi)者利益，從而建立良好的市場(chǎng)行為規(guī)范；市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)最終免不了會(huì)使企業(yè)破產(chǎn)、倒閉，隨之而來(lái)的就是失業(yè)問(wèn)題，另外現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)活動(dòng)越來(lái)越依賴于各種標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)，如信息市場(chǎng)、人才市場(chǎng)、金融市場(chǎng)等等，因此，政府要建立社會(huì)保障體系和服務(wù)體系。
2、政府需要幫助企業(yè)拓展對(duì)外業(yè)務(wù)。國(guó)際自由貿(mào)易有利于國(guó)際分工，可以促進(jìn)自由競(jìng)爭(zhēng)，從而刺激一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是，這一結(jié)論的正確性是有條件限制的，因?yàn)椋�那些�?jīng)濟(jì)比較落后國(guó)家的新興工業(yè)，在國(guó)外優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)壓力下會(huì)有滅頂之災(zāi)，因此，為了維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)獨(dú)立和政治的自主，政府可以實(shí)行貿(mào)易保護(hù)措施，利用關(guān)稅壁壘和非關(guān)稅壁壘打起國(guó)內(nèi)新興產(chǎn)業(yè)的保護(hù)傘，幫助其發(fā)展成長(zhǎng)。一旦這些產(chǎn)業(yè)成熟了，可以與國(guó)外企業(yè)展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，則應(yīng)及時(shí)取消貿(mào)易保護(hù)措施，利用國(guó)際自由競(jìng)爭(zhēng)來(lái)促進(jìn)企業(yè)發(fā)展。因此，政府應(yīng)當(dāng)制定合理的貿(mào)易政策及進(jìn)出口政策，根據(jù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的成熟情況，給予適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)，對(duì)不需要加以保護(hù)的產(chǎn)業(yè)則引入國(guó)際自由競(jìng)爭(zhēng)，否則不利于激發(fā)企業(yè)效益的提高。此外，政府要提供幫助經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必需的物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施，如運(yùn)輸、郵電、通訊、能源等等；并為人力資源的發(fā)展提供必需的物品和服務(wù)，如教育、職業(yè)培訓(xùn)等等，來(lái)增強(qiáng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的綜合競(jìng)爭(zhēng)力。
3、政府對(duì)企業(yè)要實(shí)施監(jiān)督檢查。為了保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常秩序，政府需要通過(guò)一系列經(jīng)濟(jì)立法，如控制產(chǎn)品質(zhì)量法，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法，環(huán)境保護(hù)法，稅收法，銀行法，廣告法，反壟斷法，勞動(dòng)保護(hù)法等等，從而建立一套較為完備的企業(yè)行為規(guī)范。對(duì)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)嵤﹪?yán)厲控制。培養(yǎng)市場(chǎng)法制很重要，我國(guó)目前國(guó)有資產(chǎn)流失、企業(yè)偷稅漏稅現(xiàn)象很?chē)?yán)重，還有環(huán)境不斷惡化，以及企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)貪污腐敗問(wèn)題都需要加強(qiáng)法制建設(shè)加以解決。政府在這方面應(yīng)發(fā)揮強(qiáng)有力的監(jiān)督職能。
主要參考書(shū)目：
《理論與現(xiàn)代化》
《中國(guó)行政管理》
《理論與改革》
《特區(qū)理論與實(shí)踐》
《中國(guó)機(jī)構(gòu)改革》
《理論月刊》
《求是學(xué)刊》
《宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》
《西方經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》
肖耿：《產(chǎn)權(quán)與中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革》