中國公務員制度的分析

    內(nèi)容提要：建立和推行國家公務員制度是中國干部人事制度的重大改革。中國以往干部人事制度中存在一些問題，如干部隊伍籠統(tǒng)龐雜、管理權限過于集中、管理方式陳舊單一、管理制度很不健全、缺乏有效的監(jiān)督機制等。這些問題的存在，嚴重影響了干部人事管理工作的科學化、法制化和現(xiàn)代化進程。為了改變這樣一種局面，1993年8月14日，《國家公務員暫行條例》出臺，標志國家公務員制度的初步形成。這項制度的建立是一個漸進決策的過程，按部就班、修修補補的漸進主義或許看上去不象是英雄，但它作為足智多謀的問題解決者在決策領域扮演著非常重要的角色。中國公務員制度不搞“政治中立”， 不搞“兩官分途”，注重中國共產(chǎn)黨的領導，堅持為人民服務的綜旨，具有鮮明的制度特色。建立中國公務員制度的舉措其最具突破性的貢獻就是確立了經(jīng)過競爭性考試擇優(yōu)錄用公務員的基本原則，從而為人才能夠脫穎而出創(chuàng)造了制度條件。

一、中國以往干部人事制度存在的主要問題

1．干部隊伍籠統(tǒng)龐雜：從國際角度看，在一些社會主義國家中（包括前蘇聯(lián)、羅馬尼亞、南斯拉夫、捷克等）“干部”一詞都有著非常廣泛的涵義，包括黨、政、軍、權力機關、司法機關、公有制企業(yè)、工、青、婦、教、科、文、衛(wèi)等事業(yè)單位的工作人員。中國過去也同世界上其它社會主義國家一樣，廣泛使用干部的概念。新中國成立若干年來，隨著各項事業(yè)的不斷發(fā)展，干部的涵義愈加混亂，外延日益擴大，隊伍越來越龐雜，管理越來越困難。近3000多萬人的干部隊伍，包括有各行各業(yè)的管理人員。對如此龐雜的管理對象，根本無法進行有針對性的具體管理，只能采取粗放的、僵硬的管理方式。特別是把執(zhí)行國家公務的人員與從事一般社會職業(yè)的人員混為一談，這就難以根據(jù)前者的特殊工作性質(zhì)，提出明確的任職要求，以保證國家行政機關的效率與活力。

2．管理權限過于集中：雖然干部隊伍范圍很廣，但是管理權限卻相當集中，這種矛盾的現(xiàn)象必然會導致管理中的問題。長期以來，把黨管干部的原則落實在微觀的具體管理工作中，由黨委及其組織部門對干部實行集中統(tǒng)一的管理，由于權力的擴展是必然的趨勢（政治學中的“寡頭政治”鐵律），所以往往會造成管業(yè)務的行政首長管不了人，而管人的又對行政業(yè)務不承擔任何責任這樣一種頗為尷尬的局面，使管人與治事相脫節(jié)，造成業(yè)務部門與組織部門在干部管理問題上的尖銳矛盾，真正用人的部門其積極性和工作效率都受到一定程度的影響。如果組織部門對干部管得過多、統(tǒng)得過死，實際上不但管不了，而且管不好。 3．管理方式陳舊單一：以往的干部管理，多采用延安時期沿用下來的管理辦法，即對所有干部都采用管理黨政干部的單一模式，強調(diào)思想工作，注重政治管理，沒有考慮各類干部的具體工作性質(zhì)、社會責任和職業(yè)特點，這種傳統(tǒng)的方法雖然操作簡便，并為組織部門所熟悉，但不利于按照工作的不同特點，對工作人員進行有針對性的管理，遠遠不能適應客觀形勢發(fā)展的需要。不僅如此，社會上還逐漸形成了所有職業(yè)都套用行政級別的問題。由于工作和生活待遇都要與行政職級掛鉤，無形中強化了整個社會的“官本位”意識，從而造成“千軍萬馬奔官來，百萬雄師爭擠獨木橋”這樣一種不良局面，非常不利于干部管理工作的開展。

4．管理制度很不健全：新中國成立幾十年來，雖然在干部人事管理方面也建立了一些制度，但總的來看，還缺乏嚴格的自上而下的行政法規(guī)和責任制。主要表現(xiàn)在：

l 在錄用工作中，只有籠統(tǒng)定性的政治考察，沒有公開競爭的考試制度。

l 在干部使用上，缺少嚴格的任期規(guī)定，造成能上不能下，死抱鐵飯碗的問題。

l 在干部調(diào)配上， 只有計劃機制，沒有流動機制，強調(diào)“個人是塊磚，哪里需要往哪搬。”

l 缺乏崗位責任制。職責不清，權力交叉，相互推諉，辦事拖拉的問題普遍存在。

l 在干部的考核、獎懲、任免、升降、工資、福利、退職、退休、教育、培訓等方面缺少明確的規(guī)章制度，

由于干部人事管理制度不健全，因而用人缺乏法制，領導部門和領導者的主觀隨意性很大，表現(xiàn)出濃重的人治色彩。

5．缺乏監(jiān)督機制：長期以來，由于法制觀念的淡薄，人治問題的存在，使

監(jiān)督機制受到忽視。監(jiān)督機關缺乏足夠的權力，監(jiān)督工作顯得軟弱無力。查案辦案受到種種牽制，有時還要冒很大的個人風險，從而導致一些不良現(xiàn)象的滋生�！耙环N權力一旦失去監(jiān)督與約束,其發(fā)展就必然會走向腐化與墮落�！� 這巳經(jīng)成為政治上公認的定律。政府的公共權力應該是為公眾利益服務的，國家的干部應該做好人民的勤務員。然而,如果缺少監(jiān)督機制，這種服務就難以實施 ，這種主仆關系就必然顛倒，權力就會異化，腐敗就難以避免。

上述干部人事制度中存在的弊端，使我們長期面臨兩大問題：一是年輕優(yōu)秀的人才難以脫穎而出，“鐵皮箱環(huán)境”隨處可見；二是用人問題上的不正之風難以避免，用人上的腐敗是最大的腐敗。這些問題嚴重影響了干部人事管理工作的科學化、法制化和現(xiàn)代化進程，如果不加以改革，必然會成為社會經(jīng)濟發(fā)展、國家政治體制改革的攔路虎和拌腳石。因此，改革干部人事管理制度的問題就成為當時一項刻不容緩的任務。

二、中國公務員制度的誕生

隨著國家經(jīng)濟體制改革的不斷深入，政治體制改革的任務也提上了議事日程。根據(jù)形勢發(fā)展的需要，鄧小平同志發(fā)表了一系列重要講話，強調(diào)要改革不合時宜的干部人事制度，要敢于打破老的框框，健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度，對各級各類領導干部職務的任期，作出適當?shù)�、明確的規(guī)定。并要求認真調(diào)查研究，比較各國的經(jīng)驗，集思廣益，提出切實可行的方案和措施。根據(jù)鄧小平同志的指示，從中央到地方，在人事制度改革方面，開始了積極的探索。

1982年、1983年，中央和地方國家機關先后進行了機構(gòu)改革，并按照干部“四化”的方針，調(diào)整了各級領導班子，建立了老干部的離休、退休制度，開始逐漸廢除實際上長期存在的領導職務終身制。與此同時，許多地區(qū)和部門在干部的錄用、考核、交流、培訓等方面也進行了一系列的改革探索。如一些部門在錄用干部時采取了考試的辦法；一些基層單位還大膽采用了合同制的干部聘任方式；一些機關實行了干部崗位責任制，采用民主評議的方法來考核干部；一些地區(qū)建立了干部交流制度，試行了干部回避的若干規(guī)定。但是，所有這些改革都處于試驗性階段。從整體角度來看，一些單項制度的改革往往因為缺少全局的配合而難以真正發(fā)揮作用。干部人事制度的改革是一項系統(tǒng)工程，任何局部的問題都不是孤立存在的，頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳的方式是不能從根本上解決問題的。所以，必須從全局出發(fā)，從具體問題的相互關系上來把握，進行綜合性的配套改革。

從世界范圍看，許多國家都有一個總的人事法規(guī)，而中國卻一直沒有，這很不利于人事管理的規(guī)范化。為此，黨中央在1984年提出要制定《國家機關工作人員法》，后認為國家機關工作人員范圍太廣，決定改名為《國家行政機關工作人員條例》，后又進一步更名為《國家公務員暫行條例》。

1988年3月，為進一步加強政府人事工作，更好地推行公務員制度，中央決定成立國家人事部。人事部的成立標志著國家公務員制度開始向?qū)嵤╇A段過渡。人事部從1989年起即開始組織公務員制度的試點工作，首先在國務院的六個部門即審計署、海關總署、國家統(tǒng)計局、國家環(huán)保局、國家稅務局、國家建材局進行了部門性試點。1990年，又在哈爾濱市和深圳市進行了地區(qū)性的試點。在此期間，《國家公務員暫行條例》草案中的一些單項制度，如考試錄用制度、親屬回避制度、人事考核制度、人員培訓制度等也在全國范圍內(nèi)試行并取得了明顯的效果。 在此基礎上，1993年8月14日， 國務院總理李鵬正式簽署頒發(fā)了《國家公務員暫行條例》。至此，在黨中央和國務院的領導下，一個符合中國國情的、具有中國特色的社會主義國家的公務員制度誕生了。

三、決策過程分析

中國公務員制度的建立是一個漸進決策的過程，可謂“摸著石頭過河”， 在不斷探索中積累經(jīng)驗。這并非是有林德布羅姆的漸進模式可依，只是在實踐中形成了某種契合。漸進的過程實際上就是一個不斷學習和實驗、不斷反饋和調(diào)整的過程。漸進決策無疑具有很多的優(yōu)點，它有利于避免因決策嚴重失誤所產(chǎn)生的持久性結(jié)果。社會是一個慣性很大的系統(tǒng)，越是嚴重的錯誤越難以及時糾正。如果把步子邁得小一些，那么發(fā)現(xiàn)了問題就能夠及時糾正。邁大步往往意味著進行重大的政策變革，這樣的激進型做法一方面可能會引起決策層內(nèi)部的緊張和沖突，導致權力的改組和社會形勢的重大變化，所冒的政治風險較大；另一方面可能會在制度安排和公眾心理方面遇到很大阻力，特別是來自目標群體的阻力，將形成政策執(zhí)行中的巨大障礙，引起一些意想不到的后果，很不利于社會形勢的穩(wěn)定。如果能夠把大步變?yōu)檫B續(xù)的小步，步幅雖小但頻率不慢，那么上述的風險就會大大地緩解。正象林德布羅姆自己所講的“政策制定是一種永無止境的過程，在這一過程中，不斷的‘蠶食’代替了可能永遠也不會出現(xiàn)的‘全盤解決’”?。按部就班、修修補補的漸進主義或許看上去不象是英雄，因為它缺少驚人的壯舉，但它作為足智多謀的問題解決者在現(xiàn)實生活中? 創(chuàng)笥杏夢渲亍?/P>

然而，漸進決策也并非沒有缺陷。從某種意義上講，它帶有一定保守主義的偏見，對舊有政策過于留戀，并受思維定式的左右，具有一定程度的惰性，且需要付出大量的時間資源。在社會加速變革時期，漸進決策可能會顯得無所作為。

中國公務員制度的建立走過了一段相當曲折的道路，從醞釀到出臺其中經(jīng)歷了不少磕磕絆絆的事情。為此所做的資源付出也是很大的，這包括人力、物力、財力、時間等方面的投入。下這樣大的力量就是為了在穩(wěn)定中求變革，積小變?yōu)榇笞�，逐漸淘汰落后的干部人事制度，真正使國家公務員的管理走上法治化的軌道。盡管形勢的發(fā)展與當初的預期存在一定的距離，但總體來看，干部人事制度改革作為行政體制改革的突破口，起到了其所能發(fā)揮的作用，漸進決策是成功的。當然，缺陷總是有的，這里需要指出的是，中國公務員制度不可避免地帶有一定的慣性特征，具有舊有政策的諸多痕跡，并沒有突破固有的思維模式，而且推動速度過于緩慢。

四、中國國家公務員制度的特色

中國是一個社會主義國家，與西方資本主義國家有著質(zhì)的不同。公務員制度作為國家政治制度的一個組成部分，必然取決和服務于國家的根本社會制度。因此，中國的公務員制度與西方文官制度相比，有著質(zhì)的區(qū)別，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1．不搞“政治中立”。中國共產(chǎn)黨的基本路線是建立中國公務員制度的根本指導原則。 建立公務員制度的目的就是要為貫徹和執(zhí)行黨的基本路線提供制度保證。所以，要求公務員必須始終與黨中央保持一致，堅決捍衛(wèi)和執(zhí)行黨的路線、方針、政策。而西方文官制度則強調(diào)所謂“政治中立”的原則，要求文官不得參加黨派等政治活動，在公務活動中不得帶有黨派的政治傾向性等等。

2．堅持黨管干部。中國共產(chǎn)黨是領導各項事業(yè)的核心力量，公務員制度是黨的干部制度的一個組成部分。在公務員的管理上，強調(diào)要堅持黨的組織領導，貫徹黨的組織路線，保持黨對政府重要領導人選的推薦權。而西方文官制度則強調(diào)文官管理必須獨立于黨派之外，“不受任何黨派干預”，“與黨派政治脫鉤”，是獨立的管理系統(tǒng)。

3．不搞“兩官分途”。我國公務員制度沒有“政務官”與“事務官”的劃分。這是由于我國是共產(chǎn)黨執(zhí)政的國家，不搞多黨輪流執(zhí)政，所以不存在政務官與事務官的截然分野。而西方文官制度則實行“兩官分途”，強調(diào)政務官的所謂政治化和事務官的所謂職業(yè)化，這是兩個截然不同的職官體系，相互之間不能轉(zhuǎn)任。

4．堅持服務于民的宗旨。做人民公仆，為人民辦事，對人民負責， 受人民監(jiān)督，這是中國公務員最根本的行為準則。中國公務員沒有自己集團的特殊利益，也不存在任何形式的特權。而西方國家的文官則是一個獨立的利益集團，它受雇于政府，是政府的雇員，一切服從政府需要，為政府利益服務。

總而言之，中國國家公務員制度的建立為公務員管理提供了基本法律依據(jù)。它學習和借鑒了西方文官制度的一些積極內(nèi)容，繼承和發(fā)揚了中國干部人事管理工作的優(yōu)良傳統(tǒng)，總結(jié)和吸收了中國共產(chǎn)黨十一屆三中全會以來干部人事制度改革的經(jīng)驗和成果，并用法律的形式加以系統(tǒng)化和制度化。由于國家公務員制度是公務員法規(guī)體系中的基礎性法規(guī)和總的章程，所以只能規(guī)定公務員管理中的一些基本原則和方法。在執(zhí)行過程中，還應逐漸建立和完善與之相配套的制度體系。

五、建立中國公務員制度的重要意義

西方文官制度的建立是以考任制為基礎的，在公務員“進、管、出”三個環(huán)節(jié)上以“進”為突破口，建立了“公開、平等、競爭、擇優(yōu)”的基本原則。無論是英國諾斯科特和杜威廉的《關于建立英國常任文官制度的報告》，還是美國的《彭德爾頓法》，其最重要的意義就表現(xiàn)在確立了經(jīng)過競爭性考試擇優(yōu)錄用文官的原則，從而標志著現(xiàn)代文官制度在英美兩國的形成。建立中國公務員制度的舉措其最具突破性的貢獻同樣如是。 在中國，關于毛遂自薦的故事可謂家喻戶曉，但毛遂在自薦時所講的那句話卻不一定大家都知道。他當時說：“智士處世，如錐處囊中，其穎立見。”毛遂的這段話非常耐人尋味,不能不使我們聯(lián)想到客觀環(huán)境與人才發(fā)現(xiàn)之間的關系。假設是一個鐵皮箱環(huán)境，保險柜環(huán)境，再鋒厲的錐子也無濟于世，其穎不單不會立見，還可能會永不相見。這種時候，看來只有電鉆才能派上用場，不是沒有辦法，只是難度太大。

我們過去的干部任用方式極為單一，完全靠領導說了算，往往是黑箱操作，透明度很低。難怪老百姓創(chuàng)作了這樣一幅對聯(lián)，上聯(lián)是“說你行你就行不行也行”，下聯(lián)是“說你不行你就不行行也不行”，橫批是“不服不行”。在這種環(huán)境中，人才難以脫穎而出，難以合理就位。這就好比踢足球，不僅好球員可能得不到上場表現(xiàn)的機會，而且該踢后衛(wèi)的可能錯當了前鋒。從而造成人才的大量積壓與浪費，妨礙人力資源的有效開發(fā)。

隨著公務員制度的建立，考任制已在中國全面起步。老百姓對此無不拍手稱快。他們說：“卷子總比條子好，賽馬總比拍馬強�！钡拇_，從“伯樂相馬”到“賽場比馬”確是一種質(zhì)的進步。到目前為止，通過考試進入國家政府機關的各類人員已超過萬人。其中不僅有一般政府工作人員，而且還包括一些司局一級的政府高級公務員。盡管在公務員考錄工作中目前仍有許多問題存在，但應該清醒地看到，這些問題多表現(xiàn)于技術和操作層面，隨著執(zhí)行經(jīng)驗的不斷積累和公務員制度的整體完善，相信那種有利于人才脫穎而出的良性環(huán)境（囊狀環(huán)境）一定會逐漸形成。